EL EXCESO REGLAMENTARIO: CUANDO EL REGLAMENTO SE APARTA DEL ESPIRITU DE LA LEY
Por Aurelio Nicolella
Es un asunto cl谩sico del Derecho
Constitucional y del Derecho Administrativo, porque el Poder Ejecutivo puede
reglamentar una ley, pero no modificarla, restringirla o ampliarla. Cuando eso
ocurre, se habla de exceso reglamentario o reglamentaci贸n “contra legem”,
y el reglamento puede ser declarado inconstitucional o ilegal.
Introducci贸n
En un Estado de Derecho, las
leyes expresan la voluntad del Poder Legislativo, mientras que el Poder
Ejecutivo tiene la funci贸n de reglamentarlas para hacer posible su aplicaci贸n
pr谩ctica. Sin embargo, esa potestad reglamentaria encuentra un l铆mite claro: el
reglamento no puede alterar el contenido de la ley que pretende ejecutar.
Cuando una reglamentaci贸n
modifica derechos, impone requisitos no previstos por el legislador o restringe
el alcance de una norma legal, deja de ser un instrumento de ejecuci贸n para
convertirse en una verdadera modificaci贸n de la ley. En esos supuestos aparece
el denominado exceso reglamentario.
La potestad reglamentaria
La Constituci贸n Nacional reconoce
al Poder Ejecutivo la facultad de expedir las instrucciones y reglamentos
necesarios para la ejecuci贸n de las leyes, cuidando de no alterar su esp铆ritu
mediante excepciones reglamentarias.
La finalidad del reglamento
consiste en precisar aspectos t茅cnicos, establecer procedimientos
administrativos y facilitar la aplicaci贸n de la norma legal. No puede crear un
r茅gimen jur铆dico diferente al aprobado por el Congreso.
¿Cu谩ndo existe exceso
reglamentario?
Existe exceso reglamentario cuando la reglamentaci贸n: incorpora obligaciones que la ley no establece; limita derechos reconocidos por la ley; crea excepciones inexistentes en el texto legal; modifica el alcance de una disposici贸n legislativa; agrega requisitos que el legislador deliberadamente no impuso.
En estos casos el reglamento deja de ser complementario y comienza a sustituir la voluntad del legislador.
El principio de jerarqu铆a
normativa
El ordenamiento jur铆dico
argentino se estructura sobre el principio de jerarqu铆a normativa. La
Constituci贸n ocupa el nivel superior, seguida por las leyes y, posteriormente,
los reglamentos administrativos.
Por esa raz贸n, un decreto
reglamentario no puede prevalecer sobre una ley ni alterar su contenido. Si
existe contradicci贸n, debe aplicarse la norma de jerarqu铆a superior.
El control judicial
Corresponde al Poder Judicial
controlar que la actividad reglamentaria permanezca dentro de los l铆mites
constitucionales.
Cuando un reglamento excede la
ley, los jueces pueden declarar su inaplicabilidad o su invalidez en el caso
concreto, preservando el principio de legalidad y la divisi贸n de poderes.
La jurisprudencia de la Corte
Suprema ha sostenido reiteradamente que la potestad reglamentaria no autoriza
al Poder Ejecutivo a modificar la voluntad del legislador ni a sustituirla por
criterios propios.
La reglamentaci贸n constituye una
herramienta indispensable para la aplicaci贸n de las leyes, pero su legitimidad
depende del respeto al texto y al esp铆ritu de la norma que desarrolla.
El exceso reglamentario no
representa una mera cuesti贸n t茅cnica. Afecta directamente el principio
republicano de divisi贸n de poderes, pues implica que el 贸rgano encargado de
ejecutar la ley termina alterando la decisi贸n adoptada por el Congreso.
En definitiva, reglamentar no
significa legislar. La funci贸n del reglamento es hacer operativa la ley, nunca
reemplazarla ni modificarla. Mantener esa distinci贸n resulta esencial para
preservar la seguridad jur铆dica, el principio de legalidad y el equilibrio
institucional sobre el que descansa nuestro sistema constitucional.
Hay numerosos ejemplos, tanto en
la jurisprudencia como en la pr谩ctica administrativa. Algunos son hipot茅ticos y
otros responden a situaciones que han llegado a los tribunales.
1. La ley concede un beneficio
y el reglamento agrega requisitos
Una ley establece que toda
persona con m谩s de 30 a帽os de aportes tiene derecho a una prestaci贸n
previsional.
El decreto reglamentario dispone
que, adem谩s, deber谩 acreditar haber trabajado los 煤ltimos cinco a帽os en forma
continua.
Ese requisito adicional no fue
previsto por la ley. El reglamento restringe el derecho reconocido por el
legislador y constituye un exceso reglamentario.
2. La ley fija un plazo y el reglamento lo modifica
La ley establece un plazo de 60
d铆as para presentar una solicitud administrativa.
El reglamento dispone que el
tr谩mite deber谩 iniciarse dentro de 30 d铆as.
El Poder Ejecutivo no puede
reducir un plazo fijado por la ley.
3. La ley exime del pago de una tasa
Una ley dispone que las
asociaciones civiles sin fines de lucro est谩n exentas de una determinada tasa.
El decreto reglamentario exige,
adem谩s, que la entidad tenga una antig眉edad m铆nima de cinco a帽os.
La reglamentaci贸n crea una
condici贸n inexistente en la ley.
4. La ley reconoce un derecho amplio y el reglamento lo limita
Una ley autoriza a todos los
ciudadanos a acceder a determinada informaci贸n p煤blica.
El reglamento establece que
煤nicamente podr谩n solicitarla quienes acrediten un inter茅s leg铆timo.
La reglamentaci贸n restringe el
alcance de un derecho reconocido por la ley.
5. La ley guarda silencio y el reglamento crea una prohibici贸n
La ley autoriza una actividad
comercial y no establece restricciones horarias.
El reglamento dispone que solo
podr谩 desarrollarse de lunes a viernes.
En los hechos, el reglamento est谩
legislando.
Ejemplos en la jurisprudencia
La Corte Suprema ha reiterado
este principio en numerosos precedentes.
"Cocchia, Jorge Daniel c/
Estado Nacional" (1993): record贸 que la potestad reglamentaria no
habilita al Poder Ejecutivo a modificar el contenido de la ley ni a alterar la
voluntad del Congreso.
"Video Club Dreams c/
Instituto Nacional de Cinematograf铆a" (1995): la Corte declar贸
inv谩lida una reglamentaci贸n que impon铆a una carga econ贸mica sin respaldo legal
suficiente, reafirmando que el Ejecutivo no puede crear obligaciones
tributarias mediante reglamentos.
"Camaronera Patag贸nica
S.A. c/ Ministerio de Econom铆a" (2014): el Tribunal sostuvo que el
Poder Ejecutivo no puede, mediante reglamentos o resoluciones, crear tributos o
modificar aspectos esenciales que corresponden al Congreso.
Un ejemplo de actualidad
Imaginemos que el Congreso
sanciona una ley que establece:
"Toda persona podr谩 realizar
un tr谩mite de manera digital."
Luego, el Poder Ejecutivo dicta
un decreto que exige, para determinados casos, la presentaci贸n personal ante
una oficina p煤blica.
Si la ley no autoriz贸 esa
excepci贸n, el decreto est谩 restringiendo el derecho que el Congreso quiso
reconocer. En ese supuesto, el reglamento podr铆a ser impugnado por exceso
reglamentario.
Este tipo de conflictos demuestra
por qu茅 el art铆culo 99, inciso 2, de la Constituci贸n Nacional dispone
expresamente que el Poder Ejecutivo reglamenta las leyes "cuidando de
no alterar su esp铆ritu con excepciones reglamentarias". Ese l铆mite es
una garant铆a esencial de la divisi贸n de poderes y del principio de legalidad.
Conclusi贸n:
La potestad reglamentaria
constituye una herramienta indispensable para la aplicaci贸n de las leyes, pero
no puede convertirse en un mecanismo para modificar la voluntad del legislador.
El reglamento tiene por finalidad facilitar la ejecuci贸n de la ley, no
sustituirla ni corregirla.
Cuando una reglamentaci贸n agrega requisitos, restringe derechos, crea excepciones no previstas o altera el sentido de la norma legal, deja de cumplir una funci贸n complementaria para asumir un papel legislativo que la Constituci贸n reserva exclusivamente al Congreso. En esos casos se configura el exceso reglamentario, con la consecuente afectaci贸n del principio de legalidad, la jerarqu铆a normativa y la divisi贸n de poderes.
La vigencia del Estado de Derecho
exige que cada 贸rgano del Estado act煤e dentro de las competencias que la
Constituci贸n le asigna. La ley debe ser respetada tanto por los ciudadanos como
por la propia Administraci贸n, y el Poder Ejecutivo no puede, bajo el pretexto
de reglamentarla, modificar su contenido o desvirtuar su esp铆ritu.
En definitiva, el control judicial del exceso reglamentario no constituye una interferencia en la funci贸n administrativa, sino una garant铆a institucional destinada a preservar la supremac铆a de la Constituci贸n, el respeto por la ley y el equilibrio entre los poderes del Estado.
Solo as铆 puede asegurarse que la reglamentaci贸n contin煤e
siendo un instrumento de ejecuci贸n y nunca un medio para legislar por v铆as
indirectas.
INFOGRAFIA
Advertencia: El presente modelo tiene car谩cter meramente orientativo y constituye una gu铆a general de redacci贸n. Deber谩 ser adaptado a las particularidades del caso concreto, a la normativa aplicable, a la v铆a procesal elegida y a la jurisprudencia vigente al momento de su presentaci贸n, incorporando los hechos, fundamentos jur铆dicos y prueba que correspondan en cada situaci贸n espec铆fica.
PLANTEA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA REGLAMENTARIA
Se帽or Juez:
Que vengo a plantear la inconstitucionalidad y, subsidiariamente, la inaplicabilidad al presente caso del art铆culo ... del Decreto (o Resoluci贸n) N.潞 ..., por cuanto excede la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo, alterando el esp铆ritu y el contenido de la Ley N.潞 ..., en abierta contradicci贸n con el art铆culo 99, inciso 2, de la Constituci贸n Nacional.
II. FUNDAMENTOS
La Constituci贸n Nacional faculta al Poder Ejecutivo a expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecuci贸n de las leyes, cuidando de no alterar su esp铆ritu con excepciones reglamentarias.
En el caso de autos, la norma
cuestionada no se limita a reglamentar la ley, sino que incorpora requisitos,
restricciones y condiciones que el legislador nunca previ贸.
Mientras la Ley N.潞 ... establece
que ..., el decreto impugnado dispone que ..., modificando sustancialmente el
alcance de la norma legal.
Ello constituye un claro supuesto
de exceso reglamentario, pues el Poder Ejecutivo ha excedido los l铆mites de la
potestad reglamentaria, sustituyendo la voluntad del Congreso por una decisi贸n
administrativa.
La reglamentaci贸n no puede restringir derechos, crear obligaciones ni establecer excepciones que la ley no contempla, pues ello vulnera los principios de legalidad, divisi贸n de poderes y jerarqu铆a normativa.
El decreto reglamentario ocupa un
rango inferior a la ley dentro del sistema jur铆dico argentino.
En consecuencia, toda disposici贸n
reglamentaria incompatible con la ley debe ceder frente a 茅sta, por aplicaci贸n
del principio de supremac铆a constitucional y del principio de legalidad.
La Corte Suprema de Justicia de
la Naci贸n ha sostenido reiteradamente que la potestad reglamentaria no autoriza
al Poder Ejecutivo a modificar la voluntad del legislador.
En tal sentido, pueden citarse,
entre otros, los precedentes:
Cocchia, Jorge Daniel c/ Estado
Nacional (1993).
Video Club Dreams c/ Instituto
Nacional de Cinematograf铆a (1995).
Camaronera Patag贸nica S.A. c/
Ministerio de Econom铆a (2014).
Todos ellos reafirman que
reglamentar no significa legislar y que el reglamento debe permanecer dentro de
los l铆mites fijados por la ley.
V. PETITORIO
Por todo lo expuesto, a V.S.
solicito:
1. Tenga por planteada la
inconstitucionalidad del art铆culo ... del Decreto (o Resoluci贸n) N.潞 ....
2. Subsidiariamente, declare su
inaplicabilidad al presente caso.
3. Ordene resolver la
controversia aplicando exclusivamente la Ley N.潞 ..., prescindiendo de las
disposiciones reglamentarias que exceden la potestad conferida por el art铆culo
99, inciso 2, de la Constituci贸n Nacional.
4. Oportunamente, haga lugar a la
presente, con costas.
Proveer de conformidad,
SER脕 JUSTICIA.
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Se autoriza la reproducci贸n total o parcial del presente trabajo, por cualquier medio o formato, siempre que se mencione la fuente "Magazine del Derecho" y a su autor, Aurelio Nicolella.