EL EXCESO REGLAMENTARIO: CUANDO EL REGLAMENTO SE APARTA DEL ESPIRITU DE LA LEY
Por Aurelio Nicolella
Es un asunto clásico del Derecho
Constitucional y del Derecho Administrativo, porque el Poder Ejecutivo puede
reglamentar una ley, pero no modificarla, restringirla o ampliarla. Cuando eso
ocurre, se habla de exceso reglamentario o reglamentación “contra legem”,
y el reglamento puede ser declarado inconstitucional o ilegal.
Introducción
En un Estado de Derecho, las
leyes expresan la voluntad del Poder Legislativo, mientras que el Poder
Ejecutivo tiene la función de reglamentarlas para hacer posible su aplicación
práctica. Sin embargo, esa potestad reglamentaria encuentra un límite claro: el
reglamento no puede alterar el contenido de la ley que pretende ejecutar.
Cuando una reglamentación
modifica derechos, impone requisitos no previstos por el legislador o restringe
el alcance de una norma legal, deja de ser un instrumento de ejecución para
convertirse en una verdadera modificación de la ley. En esos supuestos aparece
el denominado exceso reglamentario.
La potestad reglamentaria
La Constitución Nacional reconoce
al Poder Ejecutivo la facultad de expedir las instrucciones y reglamentos
necesarios para la ejecución de las leyes, cuidando de no alterar su espíritu
mediante excepciones reglamentarias.
La finalidad del reglamento
consiste en precisar aspectos técnicos, establecer procedimientos
administrativos y facilitar la aplicación de la norma legal. No puede crear un
régimen jurídico diferente al aprobado por el Congreso.
¿Cuándo existe exceso
reglamentario?
Existe exceso reglamentario cuando la reglamentación: incorpora obligaciones que la ley no establece; limita derechos reconocidos por la ley; crea excepciones inexistentes en el texto legal; modifica el alcance de una disposición legislativa; agrega requisitos que el legislador deliberadamente no impuso.
En estos casos el reglamento deja de ser complementario y comienza a sustituir la voluntad del legislador.
El principio de jerarquía
normativa
El ordenamiento jurídico
argentino se estructura sobre el principio de jerarquía normativa. La
Constitución ocupa el nivel superior, seguida por las leyes y, posteriormente,
los reglamentos administrativos.
Por esa razón, un decreto
reglamentario no puede prevalecer sobre una ley ni alterar su contenido. Si
existe contradicción, debe aplicarse la norma de jerarquía superior.
El control judicial
Corresponde al Poder Judicial
controlar que la actividad reglamentaria permanezca dentro de los límites
constitucionales.
Cuando un reglamento excede la
ley, los jueces pueden declarar su inaplicabilidad o su invalidez en el caso
concreto, preservando el principio de legalidad y la división de poderes.
La jurisprudencia de la Corte
Suprema ha sostenido reiteradamente que la potestad reglamentaria no autoriza
al Poder Ejecutivo a modificar la voluntad del legislador ni a sustituirla por
criterios propios.
La reglamentación constituye una
herramienta indispensable para la aplicación de las leyes, pero su legitimidad
depende del respeto al texto y al espíritu de la norma que desarrolla.
El exceso reglamentario no
representa una mera cuestión técnica. Afecta directamente el principio
republicano de división de poderes, pues implica que el órgano encargado de
ejecutar la ley termina alterando la decisión adoptada por el Congreso.
En definitiva, reglamentar no
significa legislar. La función del reglamento es hacer operativa la ley, nunca
reemplazarla ni modificarla. Mantener esa distinción resulta esencial para
preservar la seguridad jurídica, el principio de legalidad y el equilibrio
institucional sobre el que descansa nuestro sistema constitucional.
Hay numerosos ejemplos, tanto en
la jurisprudencia como en la práctica administrativa. Algunos son hipotéticos y
otros responden a situaciones que han llegado a los tribunales.
1. La ley concede un beneficio
y el reglamento agrega requisitos
Una ley establece que toda
persona con más de 30 años de aportes tiene derecho a una prestación
previsional.
El decreto reglamentario dispone
que, además, deberá acreditar haber trabajado los últimos cinco años en forma
continua.
Ese requisito adicional no fue
previsto por la ley. El reglamento restringe el derecho reconocido por el
legislador y constituye un exceso reglamentario.
2. La ley fija un plazo y el reglamento lo modifica
La ley establece un plazo de 60
días para presentar una solicitud administrativa.
El reglamento dispone que el
trámite deberá iniciarse dentro de 30 días.
El Poder Ejecutivo no puede
reducir un plazo fijado por la ley.
3. La ley exime del pago de una tasa
Una ley dispone que las
asociaciones civiles sin fines de lucro están exentas de una determinada tasa.
El decreto reglamentario exige,
además, que la entidad tenga una antigüedad mínima de cinco años.
La reglamentación crea una
condición inexistente en la ley.
4. La ley reconoce un derecho amplio y el reglamento lo limita
Una ley autoriza a todos los
ciudadanos a acceder a determinada información pública.
El reglamento establece que
únicamente podrán solicitarla quienes acrediten un interés legítimo.
La reglamentación restringe el
alcance de un derecho reconocido por la ley.
5. La ley guarda silencio y el reglamento crea una prohibición
La ley autoriza una actividad
comercial y no establece restricciones horarias.
El reglamento dispone que solo
podrá desarrollarse de lunes a viernes.
En los hechos, el reglamento está
legislando.
Ejemplos en la jurisprudencia
La Corte Suprema ha reiterado
este principio en numerosos precedentes.
"Cocchia, Jorge Daniel c/
Estado Nacional" (1993): recordó que la potestad reglamentaria no
habilita al Poder Ejecutivo a modificar el contenido de la ley ni a alterar la
voluntad del Congreso.
"Video Club Dreams c/
Instituto Nacional de Cinematografía" (1995): la Corte declaró
inválida una reglamentación que imponía una carga económica sin respaldo legal
suficiente, reafirmando que el Ejecutivo no puede crear obligaciones
tributarias mediante reglamentos.
"Camaronera Patagónica
S.A. c/ Ministerio de Economía" (2014): el Tribunal sostuvo que el
Poder Ejecutivo no puede, mediante reglamentos o resoluciones, crear tributos o
modificar aspectos esenciales que corresponden al Congreso.
Un ejemplo de actualidad
Imaginemos que el Congreso
sanciona una ley que establece:
"Toda persona podrá realizar
un trámite de manera digital."
Luego, el Poder Ejecutivo dicta
un decreto que exige, para determinados casos, la presentación personal ante
una oficina pública.
Si la ley no autorizó esa
excepción, el decreto está restringiendo el derecho que el Congreso quiso
reconocer. En ese supuesto, el reglamento podría ser impugnado por exceso
reglamentario.
Este tipo de conflictos demuestra
por qué el artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional dispone
expresamente que el Poder Ejecutivo reglamenta las leyes "cuidando de
no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias". Ese límite es
una garantía esencial de la división de poderes y del principio de legalidad.
Conclusión:
La potestad reglamentaria
constituye una herramienta indispensable para la aplicación de las leyes, pero
no puede convertirse en un mecanismo para modificar la voluntad del legislador.
El reglamento tiene por finalidad facilitar la ejecución de la ley, no
sustituirla ni corregirla.
Cuando una reglamentación agrega requisitos, restringe derechos, crea excepciones no previstas o altera el sentido de la norma legal, deja de cumplir una función complementaria para asumir un papel legislativo que la Constitución reserva exclusivamente al Congreso. En esos casos se configura el exceso reglamentario, con la consecuente afectación del principio de legalidad, la jerarquía normativa y la división de poderes.
La vigencia del Estado de Derecho
exige que cada órgano del Estado actúe dentro de las competencias que la
Constitución le asigna. La ley debe ser respetada tanto por los ciudadanos como
por la propia Administración, y el Poder Ejecutivo no puede, bajo el pretexto
de reglamentarla, modificar su contenido o desvirtuar su espíritu.
En definitiva, el control judicial del exceso reglamentario no constituye una interferencia en la función administrativa, sino una garantía institucional destinada a preservar la supremacía de la Constitución, el respeto por la ley y el equilibrio entre los poderes del Estado.
Solo así puede asegurarse que la reglamentación continúe
siendo un instrumento de ejecución y nunca un medio para legislar por vías
indirectas.
INFOGRAFIA
Advertencia: El presente modelo tiene carácter meramente orientativo y constituye una guía general de redacción. Deberá ser adaptado a las particularidades del caso concreto, a la normativa aplicable, a la vía procesal elegida y a la jurisprudencia vigente al momento de su presentación, incorporando los hechos, fundamentos jurídicos y prueba que correspondan en cada situación específica.
PLANTEA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA REGLAMENTARIA
Señor Juez:
Que vengo a plantear la inconstitucionalidad y, subsidiariamente, la inaplicabilidad al presente caso del artículo ... del Decreto (o Resolución) N.º ..., por cuanto excede la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo, alterando el espíritu y el contenido de la Ley N.º ..., en abierta contradicción con el artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional.
II. FUNDAMENTOS
La Constitución Nacional faculta al Poder Ejecutivo a expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
En el caso de autos, la norma
cuestionada no se limita a reglamentar la ley, sino que incorpora requisitos,
restricciones y condiciones que el legislador nunca previó.
Mientras la Ley N.º ... establece
que ..., el decreto impugnado dispone que ..., modificando sustancialmente el
alcance de la norma legal.
Ello constituye un claro supuesto
de exceso reglamentario, pues el Poder Ejecutivo ha excedido los límites de la
potestad reglamentaria, sustituyendo la voluntad del Congreso por una decisión
administrativa.
La reglamentación no puede restringir derechos, crear obligaciones ni establecer excepciones que la ley no contempla, pues ello vulnera los principios de legalidad, división de poderes y jerarquía normativa.
El decreto reglamentario ocupa un
rango inferior a la ley dentro del sistema jurídico argentino.
En consecuencia, toda disposición
reglamentaria incompatible con la ley debe ceder frente a ésta, por aplicación
del principio de supremacía constitucional y del principio de legalidad.
La Corte Suprema de Justicia de
la Nación ha sostenido reiteradamente que la potestad reglamentaria no autoriza
al Poder Ejecutivo a modificar la voluntad del legislador.
En tal sentido, pueden citarse,
entre otros, los precedentes:
Cocchia, Jorge Daniel c/ Estado
Nacional (1993).
Video Club Dreams c/ Instituto
Nacional de Cinematografía (1995).
Camaronera Patagónica S.A. c/
Ministerio de Economía (2014).
Todos ellos reafirman que
reglamentar no significa legislar y que el reglamento debe permanecer dentro de
los límites fijados por la ley.
V. PETITORIO
Por todo lo expuesto, a V.S.
solicito:
1. Tenga por planteada la
inconstitucionalidad del artículo ... del Decreto (o Resolución) N.º ....
2. Subsidiariamente, declare su
inaplicabilidad al presente caso.
3. Ordene resolver la
controversia aplicando exclusivamente la Ley N.º ..., prescindiendo de las
disposiciones reglamentarias que exceden la potestad conferida por el artículo
99, inciso 2, de la Constitución Nacional.
4. Oportunamente, haga lugar a la
presente, con costas.
Proveer de conformidad,
SERÁ JUSTICIA.
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Se autoriza la reproducción total o parcial del presente trabajo, por cualquier medio o formato, siempre que se mencione la fuente "Magazine del Derecho" y a su autor, Aurelio Nicolella.
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